Удосконалення системи управління охороною довкілля та раціональним природокористуванням здійснювалось шляхом інституціональних, організаційних змін та впровадження відповідного законодавчого і нормативного забезпечення за трьома основними напрямами: посилення міжвідомчої координації в природоохоронній діяльності; розмежування повноважень на національному, регіональному та місцевому рівнях; структурні зміни в системі Мінекобезпеки.

Діяльність з визначення напрямів реформування державного управління у секторі «Охорона природи та використання природних ресурсів» у 1998 р. здійснювалась у рамках підготовки адміністративної реформи в Україні з метою підвищення ефективності роботи центральних органів виконавчої влади. Зокрема спеціальною міжвідомчою робочою групою, що була створена при Мінекобезпеки, проведено функціональний аналіз ефективності діяльності як самого міністерства, так і державних комітетів, які здійснюють управління, регулювання і контроль у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля (Держводгоспу, Держкомгеології, Держкомзему, Держкомлісгоспу, Держкомгідромету, Держбуду). За результатами проведеного функціонального обстеження та на базі загальної концепції адміністративної реформи в Україні розроблено секторальний проект концепції адміністративної реформи.

Для ефективного впровадження екологічної політики, яка б відповідала цілям сталого розвитку держави, сприяла подоланню наслідків нераціонального природокористування та проведенню запобіжних заходів для упередження дальшого виснаження природних ресурсів та екологічних кризових явищ, необхідне зосередження усіх функцій управління, а також координації, регулювання і контролю за використанням природних ресурсів у спеціально уповноваженому органі виконавчої влади, яким є Мінекобезпеки. Розширення сфери впливу міністерства на міжвідомчу координацію, повноваження і функції в управлінні природокористуванням є логічним процесом, адекватним об'єктивному стану використання ресурсо-екологічного потенціалу економіки держави. Це формально відповідає Положенню, затвердженому Указом Президента України від 10.02.1995 р. № 120/95, за яким Мінекобезпеки здійснює «комплексне управління та регулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів».

Одним з ключових питань управління у секторі є питання оптимізації розмежування функцій і повноважень центральних та місцевих органів Мінекобезпеки і органів місцевого самоврядування. Законодавчою базою для цього є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закон України «Про місцеве самоврядування» та законодавчі акти, що визначають функціональну спрямованість і повноваження центральних та місцевих органів виконавчої влади, які здійснюють державне регулювання у секторі «Охорона природи та використання природних ресурсів». Нагальною проблемою, оперативне вирішення якої значною мірою сприяло б зміцненню державного управління в секторі, є ліквідація подвійного підпорядкування обласних державних управлінь екологічної безпеки і повне підпорядкування їх Мінекобезпеки.

В загальному аспекті визначення раціонального розподілу функцій реалізації державної екологічної політики на національному, регіональному та місцевому рівнях здійснено в «Основних напрямах державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», затверджених Постановою Верховної Ради України від 5.03.98 р. № 188/98-ВР. Стаття 33 цього документа проголошує, що до функцій національного рівня управління належить вирішення таких питань:

розроблення методологічного, нормативного та правового забезпечення;

розроблення політики регулювання ядерної безпеки;

проведення державної екологічної експертизи;

формування економічного механізму природокористування;

регулювання використання природних ресурсів та запобігання забрудненню довкілля;

державна політика щодо зон надзвичайних екологічних ситуацій;

ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності;

встановлення нормативів якісного стану природних ресурсів;

впровадження екологічного аудиту;

формування та регулювання використання ресурсів державного значення; державний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства, в тому числі ядерної та радіаційної безпеки;

державний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства, в тому числі ядерної та радіаційної безпеки;

проведення єдиної науково-технічної політики охорони, раціонального використання та відновлення природних ресурсів;

проведення державної політики збереження біорізноманіття;

забезпечення екологічної безпеки як складової національної безпеки;

реалізація міжнародних угод і виконання Україною взятих на себе в рамках цих угод зобов'язань та підтримання міждержавних відносин у природоохоронній сфері;

забезпечення процесу прийняття державних рішень з урахуванням екологічних вимог (організація моніторингу, впровадження інформаційних технологій, ведення обліку забруднень, прогнозування);

eкологічна освіта та екологічне виховання.

До функцій регіонального рівня управління належить вирішення таких питань: регулювання використання природних ресурсів місцевого значення; визначення нормативів забруднення природного середовища; впровадження економічного механізму природокористування; проведення моніторингу та обліку об'єктів природокористування і забруднення довкілля; проведення державної екологічної експертизи; здійснення державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства; розроблення програм впровадження природоохоронних заходів, визначення та реалізація інвестиційної політики; інформування населення та зацікавлених підприємств, установ і організацій з екологічних питань.

До функцій місцевого рівня управління належить вирішення таких питань:

В 1998 р. було здійснено низку заходів щодо централізації управління Мінекобезпеки у сферах екологічного контролю та природно-заповідної справи. Було уточнено повноваження та удосконалено структури Головного управління національних природних парків і заповідної справи Мінекобезпеки.

Протягом 1997-98 рр. двічі відбувалися зміни в структурі Мінекобезпеки з метою поступового підвищення функціональної ефективності роботи управлінь міністерства. В вересні 1998 р. Кабінет Міністрів України затвердив структуру Мінекобезпеки, згідно з якою управління міністерства були об'єднані за функціональним призначенням у три департаменти та Адміністрацію ядерного регулювання під керівництвом відповідних заступників міністра. Ці зміни сприяли посиленню координації та регулювання роботи управлінь. До актуальних структурних новоутворень слід віднести Управління державної екологічної експертизи та аудиту, Управління державного екологічного моніторингу, Управління проблем Дніпра та водних екосистем тощо.

Протягом 1998 р. Мінекобезпеки, ініціативно або на виконання завдань Уряду за сприяння профільного Комітету Верховної Ради України, здійснило організаційні, законодавчо-нормативні й інституціональні заходи, що сприяли підвищенню ефективності управління охороною навколишнього природного середовища, ядерною безпекою і раціональним природокористуванням та стали базою для більш суттєвого і органічного реформування управління у секторі охорони довкілля як одного з актуальних напрямів функціональної адміністративної реформи в центральних органах влади держави.

Нормативно-правове забезпечення у сфері державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, здійснення державного нагляду за станом ядерної та радіаційної безпеки

У даний час Україна використовує в основному нормативно-правові та нормативно-технічні акти, розроблені в колишньому Радянському Союзі. Ці документи регулюють ядерну, радіаційну, технічну безпеку на всіх етапах життєвого циклу ядерних установок і використання радіаційних технологій, визначають вимоги до систем та обладнання, важливих для безпеки, до організації експлуатації та експлуатаційних процедур, а також критерії й показники безпеки. Неодноразові порівняння зазначеної нормативної бази зі стандартами МАГАТЕ та аналогічними документами провідних ядерних країн підтвердили, що основні принципи забезпечення безпеки, покладені в її основу, відповідають міжнародним підходам. Насамперед це стосується принципів технічної безпеки ядерних установок, заснованих на концепції глибоко ешелонованого захисту.

Однак розвиток ядерного законодавства та аналіз сучасних концепцій міжнародного ядерного законодавства викликали потребу розробки національної системи нормативно-правових і нормативно-технічних актів з безпеки ядерних установок. В рамках розробки цієї системи Мінекобезпеки у 1998 р. ввело в дію такі нормативно-правові акти:

загальні положення про забезпечення безпеки при знятті з експлуатації атомних електростанцій та дослідницьких ядерних реакторів (НП 306.2.02/1.004-98);

порядок проведення державної інвентаризації радіоактивних відходів (НП 306.2.04/3.005-98);

заява про політику регулювання ядерної та радіаційної безпеки об'єкта «Укриття» ВП «ЧАЕС» (НП 306.1.2/1.007-98);

порядок видачі сертифікатів безпеки при перевезенні радіоактивних матеріалів (НП 306.5.06/2.008-98);

положення про ліцензування підготовки персоналу АЕС України (НП 306.2.02/2.010-98);

ліцензійні вимоги до підготовки персоналу АЕС України (НП 306.5.02/3.011-98).

Крім того, протягом року здійснювалася підготовка до впровадження норм МАГАТЕ «Правила безпеки перевезень радіоактивних матеріалів» як національного нормативного документу замість правил колишнього Радянського Союзу.

Впровадження Правил МАГАТЕ, що визначають міжнародні норми і правила здійснення трансграничних перевезень радіоактивних матеріалів, буде сприяти забезпеченню прийнятного рівня безпеки, уніфікації обліку, реєстрації та процедур, зокрема, при перетинанні державних кордонів.

Зроблено переклад Правил МАГАТЕ українською мовою, отримано дозвіл МАГАТЕ на їх застосування та поширення, розпочата підготовка відповідних коментарів по застосуванню Правил МАГАТЕ.

Міжвідомчою робочою групою, що була створена разом з НАЕК «Енергоатом», завершено підготовку остаточної редакції проекту документа «Загальні положення забезпечення безпеки атомних станцій» (ОПБУ-99). Цей документ регулюватиме питання безпеки, специфічні для АЕС, уточнить критерії, вимоги й умови забезпечення ядерної та радіаційної безпеки, а також основні принципи і характер технічних та організаційних заходів, спрямованих на досягнення безпеки.

Для організації та здійснення державного контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки у Міністерстві діють Державна екологічна інспекція та Головна державна інспекція з нагляду за ядерною безпекою. Положення про ці інспекції затверджує Кабінет Міністрів України.

Фінансування екологічної галузі

1998 р. основними джерелами бюджетного фінансування охорони навколишнього природного середовища були Державний, республіканський АР Крим, місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища та головний (20) розділ «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека» в складі Державного бюджету.

Згідно із Законом України «Про внесення змін до Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”» починаючи з 1998 р. Державний, республіканський АР Крим, місцеві позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища змінили свій статус і включені відповідно до складу Державного, республіканського АР Крим, місцевих бюджетів. Цим Законом також змінено співвідношення розподілу коштів від зборів за забруднення навколишнього природного середовища. Зокрема, для Державного, республіканського АР Крим та обласних, місцевих (сільських, селищних, міських) фондів охорони навколишнього природного середовища це співвідношення має становити відповідно 30, 50 і 20%.

Більша концентрація коштів у Державному, республіканському АР Крим, обласних фондах охорони навколишнього природного середовища порівняно із попередньою стала позитивним моментом стосовно зменшення розпорошення коштів по числених місцевих (сільських, селищних, міських) фондах. У 1998 р. було близько 1,5 тис. фондів охорони навколишнього природного середовища, з них лише сільських майже 600 одиниць. Водночас зміна статусу фондів зменшила їх ефективність, зокрема в багатьох випадках місцева влада «заморожує» кошти фондів і використовує для позичок на соціальні та інші нецільові виплати.

Планування та витрати Державного фонду здійснювалися згідно з Положенням про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 1998 р. № 634. Планування та витрати республіканського АР Крим, місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища здійснюється згідно з Положеннями про зазначені фонди, що затверджуються відповідно Верховною Радою АР Крим та місцевими радами.

Загальні надходження коштів до фондів охорони навколишнього природного середовища всіх рівнів у 1998 р. становили 47,7 млн грн., відповідно видатки — 45,7 млн грн.

Стосовно головного розділу «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека» в складі Державного бюджету, то у 1998 р. тенденція «урізання» видатків, передбачених Державним бюджетом, залишилася незмінною.

При цьому слід зазначити про нехтування вимогами Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в частині цільового використання коштів від зборів за спеціальне використання природних ресурсів для фінансування природохоронних витрат, пов'язаних із відтворенням та підтриманням природних ресурсів у належному стані. Цим Законом передбачено механізм цільових витрат коштів від зборів за забруднення довкілля шляхом концентрації і використання їх через систему Державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, а для коштів від зборів за спеціальне використання природних ресурсів такий механізм законодавчо не встановлений.

Кошти від зборів за спеціальне використання природних ресурсів, що надходять у доходну частину державного та місцевого бюджетів, не «маркуються» і «розчиняються» там. Відповідно видатки розділу «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека» на порядок менші від надходжень.

Видатки для фінансування природоохоронних витрат, пов'язаних із відтворенням та підтриманням природних ресурів у належному стані по розділу «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека» передбачено лише з Державного бюджету.

Лише в бюджеті Миколаївської області виділено розділ «Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека». В решті областей у зведених бюджетах 1997, 1998 рр. такі розділи відсутні. Головною причиною цього є те, що Мінфін щорічно при формуванні видатків Державного бюджету не встановлює нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на охорону навколишнього природного середовища до місцевих бюджетів.

Відповідно до «Основних напрямів державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», затверджених Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. № 188/98-ВР, і на виконання «Заходів правового та організаційного забезпечення реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України» затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 7.12.98 р. № 1931, Мінекобезпеки розпочало розробку проекту Закону України «Про Національний екологічний фонд». Законопроектом пропонується концентрація коштів від зборів за забруднення та за спеціальне використання природних ресурсів у Національному екофонді. За даними державної статистичної звітності на будівництво природоохоронних об'єктів у 1998 р. було використано по всіх джерелах фінансування, всього:

233,0 млн. грн. (69,9% від передбачуваного річного обсягу), з них:

на охорону і раціональне використання водних ресурсів — 134,3 млн. грн. (66,5%),

на охорону атмосферного повітря — 32,8 млн. грн. (67,7%),

на охорону і раціональне використання земель — 28,9 млн.грн. (103,1%),

на охорону і раціональне використання мінеральних ресурсів — 30,7 млн.грн. (74,8%),

інші — 6,3 млн. грн.

Показники освоєння державних капітальних вкладень дещо нижчі від відповідних показників по всіх джерелах фінансування. Так на будівництво природоохоронних об'єктів у 1998 р. освоєно всього 115,6 млн. грн., що становить 69,6% від передбачуваного обсягу, з них на охорону і раціональне використання водних ресурсів — 74,8 млн. грн. (64,4%), на охорону атмосферного повітря — 5,2 млн. грн. (73,1%), на охорону і раціональне використання земель — 27,1 млн. грн., на охорону і раціональне використання мінеральних ресурсів — 5,1 млн. грн. (79,3%).

Проведений аналіз за 1994-98 рр. свідчить, що за вказаний період спостерігається поступове зменшення обсягів капітальних вкладень на охорону навколишнього природного середовища та раціональне використання природних ресурсів. Так, якщо у 1996 р. на цілі передбачалося 386,6 млн. грн., то у 1997 р. лише 76,9% від цього обсягу, у 1998 р. — 86,2%.

Починаючи із 1998 р. запроваджено базові нормативи плати за користування надрами для видобування корисних копалин та Порядок справляння плати за користування надрами для видобування корисних копалин, які затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 12.09.97 р. № 1014.

WWW сторінки були зроблені у Міністерстві охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України phone: +380-044-2287343 fax: +380-044-2287343 e-mail: grid@mep.freenet.kiev.ua